Le liste d’attesa nelle REMS: una condanna senza scampo da parte della Corte Europea

Sentenze e ordinanze Giurisprudenza

Rossi dalla vergogna, anzi paonazzi. E’ questa la sensazione che si prova nel leggere le motivazioni con cui la Corte Edu ha condannato ancora una volta il nostro Paese per violazione, fra l’altro, di due fondamentali disposizioni della Convenzione europea: l’art. 3 (che – come sottolineano per l’ennesima volta, semmai ce ne fosse bisogno, i giudici di Strasburgo – costituisce uno dei valori fondamentali delle società democratiche e impone ai singoli Stati, fra l’altro, di assicurarsi che chiunque si trovi in stato di arresto sia << détenu dans des conditions compatibles avec le respect de la dignité humaine>>) e l’art. 5 ( il quale prende posto <<parmi les principales dispositions garantissant les droits fondamentaux qui protègent la sécurité physique des personnes>> e, in quanto tale, <<revêt une importance primordiale>> all’interno del sistema convenzionale). Era un sentimento di questa natura che evidentemente ebbe a provare il prof. Pizzorusso, nell’argomentare le proprie riflessioni attorno a una decisione emessa – anche in quella occasione – dalla Corte, in un contributo apparso ormai più di quaranta anni fa (in Foro it., 1980, IV, 150). Si trattava del famoso caso Artico e il compianto professore osservava come, <<se è vero che la sentenza della Corte europea rappresenta un motivo di vergogna per il nostro Paese (……), essa giunge tuttavia benvenuta nella misura in cui fornisce un’ennesima occasione per richiamare l’attenzione di tutti sulla necessità di intervenire>>. Uno spiraglio di luce che c’è da auspicare possa dischiudersi anche a seguito dell’odierna decisione, anche se il quadro dipinto dalla Corte non può certo indurre all’ottimismo. Più di uno sono, in effetti, i profili di contrasto con le garanzie convenzionali che emergono nella vicenda sottoposta all’attenzione del giudice europeo e soprattutto la sensazione è che ci si trovi di fronte a inadeguatezze strutturali di un sistema che, dopo essersi lasciato alle spalle – ormai da qualche anno – l’esperienza atroce degli ospedali psichiatrici giudiziari, non appare ancora in grado di farsi carico di una corretta gestione delle persone affette da disturbi mentali che che si trovino a essere risucchiate nei gorghi della giustizia penale.

Il caso affrontato dalla Corte europea nella decisione qui pubblicata concerne, in effetti, un tema di estrema attualità, essendosi tenuta poco più di un mese fa (il 15 dicembre) un’udienza davanti alla Corte costituzionale per una questione di legittimità avente a oggetto sostanzialmente la medesima questione ed essendo attesa proprio in questi giorni la pubblicazione della decisione. I giudici della Consulta sono stati chiamati, infatti, a saggiare la tenuta costituzionale degli artt. 206 e 222 c.p., nonché dell’art. 3-ter d.l. 211 conv. l. 9/212 come modificato dal d.l. 52/2014 con. l. 81/2014, con il quale si è inteso dar vita a una riforma che – superando quella che era ormai diventata l’intollerabile realtà degli OPG – ha istituito un nuovo sistema di presa in carico dei c.d. “folli rei”. All’intervento del legislatore non ha fatto seguito, però, un’applicazione adeguata dei nuovi istituti: le Rems si sono rivelate, alla prova dei fatti, incapaci di ospitare tutte le persone che l’autorità giudiziaria abbia ritenuto afflitte da gravi patologie mentali e, nello stesso tempo, giudicato come socialmente pericolose. Si sono così create vere e proprie liste di attesa regionali, cui hanno fatto seguito gravi e intollerabili fenomeni: quando si abbia a che fare, infatti, con persone detenute, la loro carcerazione – ancorché destituita, all’evidenza, di qualsiasi fondamento legale – è destinata a proseguire, fino a quando non si liberi un posto all’interno di una Rems. Al contrario, se si tratta di persone libere, queste al più sono assoggettate alla libertà vigilata: una misura che non pare essere sempre capace di  far fronte adeguatamente alla loro pericolosità. Ne emerge un quadro complesso e di difficile lettura, tanto che la Corte, nell’affrontare la questione di legittimità costituzionale, ha preliminarmente deciso (ord. 131/2021: vedi REMS: le difficoltà di esecuzione delle misure di sicurezza. La Corte “interroga” i Ministri – Osservatorio sull’esecuzione penale (unipi.it)) di ricostruire nei dettagli la realtà applicativa della riforma. Premurandosi di chiedere informazioni dettagliate alle autorità chiamate, a vario titolo, a gestire situazioni che vedono coinvolte persone destinate a essere prese in carico nelle Rems, i giudici della Consulta sono parsi preoccupati di valutare con particolare attenzione la realtà applicativa della riforma, andando al di là del mero confronto astratto fra la legge sospettata di illegittimità e il testo costituzionale. Un approccio che è sembrato ispirarsi al metodo di lavoro adottato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, la quale aspira a soppesare “diritti concreti ed effettivi e non teorici e illusori” (V. Zagrebelsky, Malati psichiatrici dietro le sbarre, l’ultima vergogna del sistema carcerario).

Nell’attesa della decisione della Corte, è ormai chiaro, peraltro, che la questione a essa sottoposta contenga in sé i germi di una vera e propria contrapposizione ideologica, che pare alimentata in special modo da chi ha maturato la convinzione – nel corso anni di questi anni di gestione sanitaria delle misure di sicurezza detentiva – che il problema non risieda tanto nella carenza di posti all’interno delle Rems, quanto negli orientamenti in concreto seguiti in questa materia dalla giurisprudenza, che, rinunciando a conformarsi al canone della extrema ratio nella applicazione della misura di sicurezza detentiva, ha sostanzialmente rifiutato di conformarsi allo spirito della riforma. Il pericolo sarebbe, allora, che, a un eventuale accoglimento della questione di legittimità costituzionale, possa seguire il ritorno di fatto a un sistema nel quale le esigenze di sicurezza prevalgono su quelle di cura, cioè sostanzialmente a un passato che, invece, tutti – almeno a parole – considerano definitivamente sepolto. E’ questo, dunque, lo scenario su cui viene a impattare la sentenza della Corte europea in esame.

Nel caso Sy c. Italia, la Corte europea rileva, anzitutto, una violazione dell’art. 3 Convenzione. Posto, invero, che i detenuti affetti da disturbi mentali <<sont plus vulnérables qui les détenus ordinaires>> (§ 79), si tratta essenzialmente di verificare <<le caractère adequat ou non des soins et traitments médicaux dispensée en détention>> (§ 80). Nel caso di specie, il ricorrente, affetto da disturbi della personalità e bipolarismo, denunciava alla Corte, invero, la mancata prestazione – all’interno del carcere di Rebibbia – di cure appropriate e una condizione detentiva assolutamente inadeguata a fronte delle ricorrenti crisi di natura psicotica. Del resto, proprio in considerazione di una condizione di salute che andava sempre più deteriorandosi, il tribunale di Tivoli ne aveva disposto il trasferimento in una struttura penitenziaria adeguatamente attrezzata per l’erogazione di cure psichiatriche. Ma, né all’ordinanza emessa dal tribunale né alla determinazione conseguentemente assunta dal Dap seguì una concreta attuazione. Per i giudici europei è giocoforza, dunque, concludere nel senso che <<l’état de santé mentale du requérant était incompatibile aver la détention en milieu pénitentiaire ordinaire>>. Del resto, lo stesso Governo italiano non ha assolutamente ritenuto di contestare la circostanza secondo cui il ricorrente, <<malgré les indications claires et univoques, (….) est resté incarcéré en milieu pénitentiaire ordinarie pendant prés de deux ans>> (§ 87). In questo lungo periodo, la documentazione messa a disposizione della Corte attesta chiaramente, infatti, che egli non ha potuto avvalersi di alcuna <<stratégie thérapeutique globale de prise en charge de sa pathologie>>, che fosse in grado di far fronte ai suoi disturbi mentali e di impedire un loro aggravamento (§ 88).

Un secondo profilo del ricorso ha investito la legalità della condizione detentiva alla luce delle prescrizioni contenute nell’art. 5 § 1 della Convenzione. Con riguardo al secondo dei procedimenti a carico del ricorrente, la corte d’appello di Roma aveva disposto – con una ordinanza del 20 maggio 2019 – la revoca della misura custodiale, con conseguente provvedimento di scarcerazione. A sua volta, il magistrato di sorveglianza di Roma aveva deciso, nell’ambito del primo procedimento, di sostituire – con un’ordinanza del 21 gennaio 2019 – la libertà vigilata presso una comunità terapeutica con l’applicazione immediata di una misura detentiva all’interno di una Rems, valutando questa seconda come la sola capace di far fronte all’elevato livello di pericolosità sociale del prevenuto. Una decisione, dunque, sostanzialmente in linea con lo spirito che ha animato il percorso di riforma  sfociato nella legge 81/2014 e che impone di concepire il ricorso alla misura di sicurezza detentiva come extrema ratio (art. 3-ter co.4° d.l. 21182011 conv. l. 9/2012, nel testo modificato dal d.l. 52/2014 conv. l. 81/2014). Al provvedimento del magistrato, però, l’amministrazione penitenziaria non fu in grado di dare attuazione. Già a partire dal 5 febbraio 2019 il Dap richiese a numerose strutture del Lazio di accogliere il prevenuto, ma nessuna si rese disponibile, a causa della totale carenza di posti. Constata l’inutilità di questi tentativi, il magistrato di sorveglianza chiese al Dap (in data 2 settembre 2019) di verificare la disponibilità presso Rems poste al di fuori della regione laziale, ponendo in evidenza <<l’urgence d’executer la misure de sûreté et de la prise en charge medicale du requérant toujours détenu à Rebibbia>>. Ma, nessuna struttura fu in grado di soddisfare la richiesta del Dap: un rifiuto che era sempre  giustificato dalla mancanza di posti disponibili (§ 29).

A fronte del provvedimento di scarcerazione emesso dalla corte d’appello di Roma, la Corte europea è stata chiamata, dunque, a verificare la legittimità della condizioni detentiva cui ha continuato a essere sottoposto il ricorrente. Si è trattato di stabilire, in sostanza, se la carcerazione fosse da ritenersi comunque giustificata per il tempo necessario perché si liberasse un posto all’interno di una Rems. A parere del nostro Governo, in effetti, dal momento che l’autorità giudiziaria ne aveva rilevato un livello di pericolosità così elevato da imporre il ricorso alla misura detentiva (questa essendo la natura della misura di sicurezza eseguita presso una Rems, ancorché attuata nel contesto di una gestione sanitaria), in ogni caso non avrebbe potuto essere scarcerato. Nell’affrontare questo profilo del ricorso, i giudici di Strasburgo muovono anzitutto dalla constatazione che la ratio dell’art. 5 della Convenzione è essenzialmente quella di <<protéger l’individu contre toute privation de liberté arbitraire ou injustifiée>>. In questo contesto, peraltro, non può trovare accoglimento l’argomentazione fatta valere dal Governo: l’assimilazione che esso ha inteso proporre è reputata, infatti, assolutamente insostenibile, poiché <<la détention en milieu pénitentiaire et le placement en REMS sont des mesures différentes quant à leurs conditions d’application, leurs modalités d’exécution et le but qu’elles poursuivent>> (§ 128). Si tratta a questo punto, dunque, di verificare se il periodo trascorso in custodia cautelare presso il carcere di Rebibbia si presti o meno a essere apprezzato come capace di soddisfare i requisiti che – alla luce della c.d. giurisprudenza Winterwerp – devono essere riscontrati perché possa ritenersi giustificato, ai sensi della lett. e) § 1, l’assoggettamento a misura restrittiva di una persona affetta da disturbi mentali (<<premièrement, son aliénation doit avoir été établie de manière probante; deuxièmement, le trouble doit revêtir un caractère ou une ampleur légitimant l’internement ; troisièmement, l’internement ne peut se prolonger valablement sans la persistance de pareil trouble>> (§ 104)). Nel caso di specie, queste condizioni devono ritenersi del tutto soddisfatte. La Corte ricorda, però, come il giudizio attorno alla legalità della detenzione nelle situazioni come quella presa in esame passa anche dalla verifica circa il permanere o meno di quella stretta connessione che deve intercorrere fra le ragioni poste alla base del provvedimento restrittivo, da una parte, e il luogo e il contesto in cui la misura viene eseguita, dall’altra. Non va dimenticato, infatti, che, la giurisprudenza europea è decisamente orientata nel senso che, in linea di principio, <<la “détention” d’un aliéné ne peut être considérée comme “régulière” aux fins de l’alinéa e) § 1 que si elle s’effectue dans un hôpital, dans une clinique ou dans un autre établissement approprié>> (§ 133). D’altra parte, è necessario considerare come la misura di sicurezza di natura detentiva, che nel nostro ordinamento si attua nelle Rems, è funzionale all’esigenza <<non pas seulement de protéger la société, mais aussi d’offrir à l’intéressé les soins nécessaires pour améliorer, autant que possible, son état de santé et rendre possible ainsi la réduction ou la maîtrise de sa dangerosité>>. Da questo punto vista, assume rilievo decisivo dunque, la circostanza che, nel caso di specie, fosse stato proposto al ricorrente un trattamento terapeutico che l’autorità giudiziaria aveva reputato idoneo a ridurne la pericolosità. Il suo trasferimento presso una struttura adeguatamente attrezzata allo scopo, però, non poté aver luogo e – anche dopo che la corte d’appello di Roma ne aveva disposto la scarcerazione – continuò a rimanere recluso <<en milieu pénitentiaire ordinaire, dans de mauvaises conditions>>: un contesto in cui <<n’a pas bénéficié d’une prise en charge thérapeutique individualisée>> (§ 134). E la ragione che ha reso impossibile l’accesso a un luogo terapeutico è nota: la presa d’atto, all’esito di una ricerca condotta sull’intero territorio nazionale, dell’assoluta indisponibilità di posti all’interno delle Rems. La Corte, però, non è disposta a <<considérer l’absence de places comme une justification valable au maintien du requérant en milieu pénitentiaire>> (§ 135). Ed è nell’argomentare questa conclusione che i giudici mostrano il loro volto più severo nei riguardi del nostro sistema di organizzazione delle misure di sicurezza detentive. Ricordato in primo luogo, invero, che <<l’État est tenu, nonobstant les problèmes logistiques et financiers, d’organiser son système pénitentiaire de façon à assurer aux détenus le respect de leur dignité humaine>> e, se anche si deve ammettere che, <<dans un premier temps, un écart entre la capacité disponible et la capacité nécessaire peut être jugé acceptable>>, è, altresì, fuori discussione che <<le retard dans l’obtention d’une place ne peut pas durer indéfiniment et il n’est acceptable que s’il est dûment justifié>>. L’unica “via di fuga”, per le autorità, è, infatti, dar adeguatamente conto del fatto che <<elles ne sont pas demeurées passives, mais que, au contraire, elles ont activement recherché une solution et se sont efforcées de surmonter les obstacles qui s’interposaient à l’application de la mesure>>. Nel caso di specie, però, così non è stato: constata la indisponibilità di posti, le nostre autorità <<n’ont pas créé de nouvelles places au sein des REMS ni trouvé une autre solution>>, ancorché <<il leur revenait d’assurer au requérant qu’une place en REMS serait disponible ou de trouver une solution adéquate>> (§ 135). Tutto ciò considerato, inevitabile è stato, dunque, un verdetto di condanna per violazione dell’art. 5 § 1 della Convenzione.

Un ultimo profilo di questa vicenda che è preso in considerazione dalla Corte europea ha riguardato la vicenda cautelare che si è svolta prima dell’apertura del giudizio di merito. Con una decisione assunta (il 7 aprile 2020) ai sensi dell’art. 39 del regolamento, infatti, il Governo italiano era stato sollecitato a procedere con il trasferimento in una Rems o, comunque, in una struttura che potesse garantire <<la prise en charge adéquate, sur le plan thérapeutique, de la pathologie psychique du requérant>> (§ 34). Le nostre autorità si erano preoccupate, a loro volta, di informare (con una nota che portava la data del 27 aprile 2020) il magistrato di sorveglianza di Roma della misura disposta in via cautelare dalla Corte, limitandosi ad aggiungere soltanto che <<le pouvoir de modifier la mesure du placement en REMS par l’application d’une autre mesure de sûreté moins lourde relevait de la compétence exclusive de l’autorité judiciaire>>, mentre, per quanto riguardava il trasferimento, <<nonobstant des demandes répétées, aucune place en REMS ne s’était encore libérée>> (§ 37). Giunti, infine, alla celebrazione del giudizio, le autorità italiane hanno sostenuto di aver fatto tutto il possibile <<pour respecter la mesure provisoire et transférer le requérant dans une REMS>>, trovandosi di fronte, però, a un ostacolo insormontabile: per l’appunto, l’assenza di posti disponibili all’interno di queste strutture. Rilevato, poi, che non si sarebbe comunque potuto disporre la scarcerazione del prevenuto, stante il suo elevato indice di pericolosità, il Governo si dichiarava <<pleinement conscient de l’importance de la question de l’insuffisance de places dans les REMS>> e assicurava che <<il est en train de prendre les mesures nécessaires pour résoudre le problème>> e che <<un projet spécifique a été présenté à cet égard dans le cadre des réformes du système sanitaire financées dans le cadre du Recovery Fund>> (§ 161). Queste argomentazioni non sono assolutamente parse convincenti, però, agli occhi dei giudici di Strasburgo.

Se è vero, infatti, che le autorità italiane si sono conformate, infine, alla misura disposta in via cautelare, rimane il fatto che il trasferimento del prevenuto in una comunità terapeutica è avvenuto trentacinque giorni dopo: un intervallo di tempo che i giudici reputano di per sé eccessivo e comunque privo di una giustificazione accettabile. La Corte, in effetti, <<n’est pas convaincue par l’argument tiré de l’absence de places dans les REMS>>, dal momento che il magistrato di sorveglianza aveva disposto già il 21 gennaio 2019 la sostituzione immediata della libertà vigilata con la misura detentiva in Rems. Se ne deve dedurre, dunque, che il nostro Governo fosse <<conscient de l’impératif de trouver une place dans un établissement adéquat pour le requérant bien avant l’adoption de la mesure provisoire de la Cour>> (§ 171) e, di fronte alla “porte chiuse” delle Rems, spettava al <<gouvernement italien de trouver pour le requérant, au lieu d’une place en REMS, une autre solution adéquate, comme d’ailleurs la Cour l’avait expressément indiqué>> (§171). E nemmeno l’argomento – anch’esso pure invocato dal nostro Governo – della difficile situazione che si era venuta manifestando nel periodo compreso fra il marzo e l’aprile del 2020 in conseguenza del rigido sconfinamento che era stato imposto su tutto il territorio a causa della pandemia induce i giudici a una diversa conclusione. Se anche la Corte. infatti, <<comprend que cette situation a pu avoir des répercussions sur le bon fonctionnement de l’administration>>, rimane il fatto che <<le Gouvernement n’a pas expliqué en quoi le confinement aurait rendu plus compliquée l’obtention d’une place en REMS ou dans autre structure ou retardé le transfert du requérant, étant donné aussi que les autorités internes savaient dès le 21 janvier 2019, donc bien avant le début du confinement, qu’il fallait y transférer le requérant>> (§ 172).

Se queste sono le dure considerazioni con cui la Corte europea ha chiuso la vicenda oggi sottoposta al suo scrutinio, il destino della riforma che era stata entusiasticamente salutata come capace di porre definitamente fine all’esperienza della <<istituzione totale più ignobile>> continua a rimanere incerto. Non solo è necessario attendere, infatti, il verdetto della Corte costituzionale, ma non è assolutamente da escludersi che si debba fare ancora i conti con i giudici di Strasburgo. Nel motivare un provvedimento cautelare che è stato emesso nel contesto di una vicenda del tutto simile a quella trattata nella sentenza in esame, invero, viene avanzato il dubbio – considerati <<other pending cases concerning the same issues>> – che <<is that situation indicative of an underlying systemic problem or a structural deficiency regarding the availability of places in “REMS” facilities, which calls for indication of general measures under Article 46 of the Convention?>>  (Application no. 368/21 Andrea CIOTTA against Italy – lodged on 5 January 2021). Si tratta del preannuncio di una sentenza-pilota? Non resta che attendere.

Di seguito il link della sentenza:

sentenza Corte Europea 11791.20

Luca Bresciani

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