Il diritto alla tutela indennitaria contro la disoccupazione involontaria (NASpI) a favore dei detenuti che lavorano alle dipendenze dell’Amministrazione penitenziaria

Sentenze e ordinanze Giurisprudenza

Il contributo è volto a – per così dire – “riannodare le fila” della situazione legata al diritto alla tutela indennitaria contro la disoccupazione involontaria (dal 2015, NASpI) da parte dei detenuti impiegati come lavoratori alle dipendenze dell’amministrazione penitenziaria, allo stato riconosciuto a seguito di alcune pronunce della giurisprudenza di merito (mentre – a quanto consta – non ci sono state occasioni, al momento, per una presa di posizione da parte della Cassazione), a fronte di un orientamento “resistente” assunto dall’Inps, tuttora restio ad accogliere, in via amministrativa, istanze tese all’ottenimento dell’indicato trattamento indennitario di natura previdenziale.

Sono infatti diverse, e alcune anche abbastanza recenti, le decisioni della giurisprudenza di merito che accertano la presenza di un tale diritto e, conseguentemente, acclarano la condanna dell’istituto previdenziale all’erogazione del relativo trattamento*. Prima di andare ad analizzare questi interventi, ritengo opportuno, però, riassumere brevemente i profili principali del “lavoro carcerario”.

Il lavoro dei detenuti

In attuazione dei sottesi principi costituzionali (artt. 1, 4 e 27 Cost.), l’art. 15 della lege n. 354/1975 (recante “Norme sull’ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative della libertà”), ha individuato il lavoro come uno degli elementi del trattamento rieducativo (al pari dell’istruzione, della formazione professionale, alla partecipazione a progetti di pubblica utilità, ad attività culturali, ricreative, sportive, all’agevolazione di opportuni contatti con i mondo esterno e ai rapporti con la famiglia), stabilendo espressamente che, salvo casi di impossibilità, al condannato e all’internato è assicurata un’occupazione lavorativa.

Le caratteristiche e le modalità di svolgimento dell’attività lavorativa delle persone in stato di detenzione sono definite dall’art. 20 della citata legge, nel testo novellato dai dd.lgs. n. 123 e 124/2018 (attuativi della legge-delega n. 103/2017), allineando così il lavoro svolto dalle persone detenute sostanzialmente a quello svolto dai cittadini liberi.

Più nello specifico, il nuovo art. 20 della legge n. 354/1975, ai commi 1 e 2, stabilisce rispettivamente, che: negli Istituti penitenziari devono essere favorite in ogni modo la destinazione dei detenuti e degli internati al lavoro e la loro partecipazione a corsi di formazione professionale; il lavoro penitenziario non ha carattere afflittivo ed è remunerato. Il successivo comma 13 prevede poi che la durata delle prestazioni lavorative non può superare i limiti stabiliti dalle leggi vigenti in materia di lavoro con alcune importanti garanzie.

Il lavoro di che trattasi non è obbligatorio, in ragione del principio di libera adesione al trattamento, non è afflittivo, ha una funzione risocializzante e deve favorire l’acquisizione di una formazione professionale adeguata al mercato.

I detenuti che lavorano alle dipendenze dell’amministrazione penitenziaria percepiscono una remunerazione pari ai 2/3 di quanto stabilito dai contratti collettivi nazionali di lavoro; hanno quindi diritto anche alle ferie e alle assenze per malattia retribuite, alla dovuta contribuzione assistenziali e previdenziale e, come meglio vedremo appunto più avanti, anche al trattamento economico dovuto a seguito di disoccupazione involontaria.

Il lavoro dei detenuti può svolgersi alle dipendenze dell’Amministrazione penitenziaria e alle dipendenze di soggetti esterni, essendo all’evidenza l’unica differenza quella data dall’organizzazione dell’attività lavorativa, rimanendo immutata la medesima natura giuridica, riconducibile allo schema del rapporto di lavoro subordinato di diritto privato.

Il d.lgs. n. 124/2018, con l’introduzione dell’art. 20-ter e con la modifica del comma 4-ter dell’art. 21 della legge n. 354/1975, ha inoltre definito, in un’ottica dichiaratamente riparativa, un’altra modalità di lavoro penitenziario: il lavoro di pubblica utilità, fattispecie però completamente distinta dall’analogo istituto previsto come sanzione penale sostitutiva della detenzione (e regolato da diverse disposizioni normative nel tempo emanate).

Il diritto al trattamento indennitario a seguito di disoccupazione involontaria

Come premesso, allo stato, il diritto alla NASpI, mentre è pacificamente riconosciuto in caso di cessazione dell’attività di lavoro svolta dai detenuti all’esterno del carcere, alle dipendenze di datori di lavoro diversi dall’Amministrazione penitenziaria, non lo è altrettanto nelle ipotesi di lavoro all’interno delle strutture penitenziarie, accesso ammesso però dalla giurisprudenza (ribadiamo, allo stato solo di merito) che va sempre più consolidandosi sul punto, alla luce della (colpevole) assenza di una specifica disciplina normativa di dettaglio.

L’incisiva presenza in tal senso da parte della magistratura del lavoro trae sostanzialmente origine dal messaggio dell’Inps n. 909 del 5 marzo 2019 che, a sostegno della propria posizione negatoria del trattamento indennitario in esame, fa essenzialmente leva sulla sentenza della Corte di Cassazione, Sez. Pen. I, n. 18505 del 3-25 maggio 2006, secondo la quale «l’attività lavorativa svolta dal detenuto all’interno dell’Istituto penitenziario ed al medesimo assegnata dalla Direzione del carcere non è equiparabile alle prestazioni di lavoro svolte al di fuori dell’ambito carcerario e, comunque, alle dipendenze di datori di lavoro diversi dall’Amministrazione penitenziaria. Detta attività, infatti, ha caratteri del tutto peculiari per la sua precipua funzione rieducativa e di reinserimento sociale e per tale motivo prevede la predisposizione di graduatoria per l’ammissione al lavoro ed è soggetta a turni di rotazione ed avvicendamento che non possono essere assimilati a periodi di licenziamento che, in quanto tali, danno diritto all’indennità di disoccupazione».

Da qui, pertanto, l’avviso dell’Istituto previdenziale che «ai soggetti detenuti in Istituti penitenziari, che svolgano attività lavorativa retribuita all’interno della struttura ed alle dipendenze della stessa, non può essere riconosciuta la prestazione di disoccupazione in occasione dei periodi di inattività in cui essi vengano a trovarsi. È fatto salvo, invece, il diritto dei medesimi soggetti detenuti presso Istituti penitenziari alla indennità di disoccupazione da licenziamento nel caso in cui il rapporto di lavoro si sia svolto con datori di lavoro diversi dall’Amministrazione penitenziaria. Sul piano contributivo, tuttavia, gli Istituti penitenziari sono comunque tenuti al versamento della contribuzione contro la disoccupazione per i detenuti che svolgono attività alle loro dipendenze. Sotto il profilo assicurativo, detta contribuzione sarà utile – nel caso di cessazione involontaria da un rapporto di lavoro con datori di lavoro diversi dall’Istituto penitenziario – ai fini della prestazione di disoccupazione Naspi, qualora rientrante nei quattro anni precedenti l’inizio del periodo di disoccupazione».

Orbene, emerge che l’indicata sentenza della Suprema Corte si riferisce alla (sola e particolare) fattispecie relativa ai periodi di inattività tra un periodo e l’altro di lavoro prestato alle dipendenze dell’Amministrazione penitenziaria, situazione all’evidenza del tutto diversa rispetto ad altre fattispecie che hanno invece diversamente determinato, ad avviso dei vari giudici del lavoro aditi, il diritto a poter percepire la NASpI.

Più nello specifico ci riferiamo alle seguenti decisioni, che annotiamo in ordine strettamente cronologico.

Tribunale di Venezia, sent. n. 494/2020 del 15 dicembre 2020

Diritto alla NASpI a favore di un lavoratore detenuto addetto all’assistenza di soggetto disabile, in quanto sarebbe palesemente discriminatoria la differenza tra chi lavora, durante l’esecuzione della pena, a favore di soggetti diversi dall’Amministrazione penitenziaria, che ha accesso all’indennità di disoccupazione, e chi invece lavora alle dipendenze dell’Amministrazione penitenziaria.

Corte d’Appello di Torino, sent. n. 523/2021 del 26 ottobre 2021

La Corte d’Appello di Torino, in riforma della sentenza emessa nel sottostante primo giudizio di merito, ha ritenuto che il beneficio della NASpI spetti anche in caso di perdita del lavoro per il trasferimento del detenuto ad un altro istituto penitenziario.

Nel caso di specie analizzato dai giudici di appello torinesi la cessazione del rapporto di lavoro era dovuta al mutamento dello status del detenuto, da appellante a condannato definitivo, che aveva comportato, di conseguenza, il suo trasferimento ad altra casa circondariale, così rendendosi impossibile la prosecuzione del rapporto di lavoro in essere, situazione questa che, seppur non dipendente da una scelta dell’Amministrazione penitenziaria, non vale, di per sé, ad attribuire ad essa il connotato della volontarietà.

Di analogo, ammissivo tenore le sentenze n. 886/2019 del 24 gennaio 2020 e n. 289 del 29 luglio 2020.

Isolato appare invece l’orientamento che nega il diritto alla NASpI, espresso con la sentenza n. 897 del 2019.

Tribunale di Milano, sent. n. 2718/2021 del 10 novembre 2021

È palese il diritto alla NASpI in favore del detenuto che abbia prestato la sua attività per un periodo continuativo in favore dell’Amministrazione penitenziaria nel caso in cui il rapporto di lavoro sia venuto a cessare in conseguenza della sua scarcerazione, dovendosi quest’ultima equiparabile alla risoluzione del rapporto di lavoro per motivi che non sono riconducibili alla volontà del lavoratore detenuto.

Tribunale di Padova, sent. n. 603/2021 del 15 novembre 2021

Nel caso esaminato dalla sentenza in esame, il detenuto, che era addetto alla distribuzione dei pasti, aveva lavorato solo per alcuni mesi.

Interessanti i richiami che detta decisione fa a sostegno della propria tesi: a) la Raccomandazione R (2006) 2 del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa agli Stati membri sulle Regole penitenziarie europee (adottata dal Consiglio dei ministri l’11 gennaio 2006, in occasione della 952° riunione dei Delegati dei Ministri) che all’art. 26 disciplina la materia del lavoro; b) le Regole delle Nazioni Unite sullo standard minimo per il trattamento dei prigionieri (c.d. regole Mandela) adottate dall’Assemblea delle Nazioni Unite il 17 dicembre 2015, che disciplinano l’attività lavorativa ai punti n. 96 e segg.

Tribunale di Verona, sent. n. 54/2022 del 7 febbraio 2022

Ad avviso del giudice veronese la perdita di impiego alle dipendenze del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria per sopravvenuta fine del periodo di detenzione integra lo stato di disoccupazione involontaria richiesto dalla legge per l’accesso al trattamento di disoccupazione. Al lavoratore che sia stato impiegato durante la detenzione, sia scarcerato e, in libertà, si trovi privo di impiego, spetta il trattamento di NASpI, a condizione ovviamente che ricorrano anche gli altri requisiti di legge (avere prestato trenta giornate lavorative nei dodici mesi antecedenti la data di richiesta del trattamento previdenziale nonché avere versato la contribuzione previdenziale per almeno dodici settimane nei quattro anni antecedenti (cfr., in proposito, G. Mautone, Lavoro dei detenuti e ammissione al trattamento di disoccupazione: si consolida l’interpretazione che ammette la compatibilità, in Sistema Penale, 25 marzo 2022).

Tribunale di Firenze, sent. n. 311/2022 del 5 maggio 2022

Secondo il Tribunale di Firenze l’attuale formulazione della legge n. 354/1975 mutua dai principi espressi dalla Corte costituzionale che in più occasioni (v. sent. n. 103/1984; n. 1087/1988; n. 26/1999; n. 158/2001) ha ribadito la natura rieducativa e non afflittiva del lavoro carcerario, con ogni connesso diritto, sia lavoristico, sia previdenziale. La posizione contraria dell’Inps su diritto alla percezione della NASpI si pone quindi in palese contrasto con l’art. 35 Cost. che, com’è noto, impone la tutela del lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni.

Tribunale di Siena, sent. n. 60/2022 del 1° giungo 2022

Ad avviso del giudice senese non riconoscere il diritto ala trattamento indennitario della NASpI ai detenuti lavoratori subordinati dell’Amministrazione penitenziaria (diritto viceversa riconosciuto ai detenuti che abbiano prestato attività lavorativa nei confronti di soggetti terzi) verrebbe a configurare una palese violazione degli artt. 3, 4, 35 e 38 Cost. da parte dell’Inps, il cui comportamento non può dirsi solamente illegittimo e incostituzionale, ma prima di tutto discriminatorio.

Tribunale di Milano, sent. n. 2205/2022 del 6 settembre 2022

La sentenza di che trattasi, depositata a ridosso della redazione del presente intervento evidenzia che “Se si negasse al lavoratore il trattamento di disoccupazione, si impedirebbe proprio al lavoro penitenziario di espletare, con efficacia duratura nel tempo, quella finalità rieducativa e di reinserimento sociale che ne costituiscono invece l’essenza”.

Anche il detenuto che ha svolto attività lavorativa per la casa circondariale, e all’interno della stessa oltre che alle dipendenze del Ministero della Giustizia, ha quindi diritto a percepire la NASpI una volta concluso il rapporto lavorativo in ragione della fine dello stato di detenzione.

Nella fattispecie in esame, si è trattato di un ex detenuto, di origine romena, che aveva avanzato istanza di accesso alla NASpI con riguardo all’attività di addetto alle pulizie che aveva prestato all’interno della Casa Circondariale di San Vittore dall’agosto 2019 al 16 dicembre 2021, momento di cessazione del rapporto lavorativo a causa del fine pena dello stesso.

Il Giudice del lavoro meneghino ha accolto in pieno la evocata (dalla difesa) equiparazione tra la figura del lavoratore detenuto, che deve considerarsi lavoratore subordinato a tutti gli effetti, e ogni altro soggetto che al termine di un qualsiasi rapporto lavorativo si trovi in uno stato di disoccupazione involontario. Del resto, la cessazione dello stato di detenzione non può essere affatto assimilata ad una cessazione del rapporto per volontà del lavoratore (circostanza questa che farebbe com’è noto venir meno il diritto alla NASpI).

Altrettando dirimenti ai fini dell’accoglimento giudiziale della pretesa indennitaria avanzata dal lavoratore è la considerazione, espressa nella decisione in commento, secondo la quale si impone una lettura costituzionalmente orientata sia del rapporto di lavoro all’interno della struttura carceraria che della finalità rieducativa che va riconosciuta allo stesso, superando i precedenti vetusti orientamenti, atteso che, un diverso avviso, determinerebbe appunto (proprio) al lavoro penitenziario di espletare, con efficacia duratura nel tempo, quella finalità rieducativa e di reinserimento sociale che ne costituiscono invece l’essenza.

Conclusioni

Anche se non mancano decisioni (anch’esse recenti) di segno contrastante (hanno negato la spettanza del trattamento indennitario di che trattasi, oltre alla già indicata – e isolata-decisione della Corte d’Appello di Torino la Corte d’Appello di Genova con sentenza del 24.2.2022, nonché il Tribunale di Brescia con sentenza del 18.1.2022 e il Tribunale di Palermo con sentenza del 6.9.2021), possiamo con sufficiente tranquillità affermare che, nelle more sia dell’ulteriore consolidamento dell’orientamento giurisprudenziale di merito favorevole all’accesso alla NASpI, sia di un intervento aderente sul punto da parte della Corte di cassazione (molto più improbabile appare purtroppo un intervento legislativo “mirato”), siamo comunque in grado di fare le seguenti considerazioni.

Affermare il diritto indennitario previdenziale in esame rappresenta all’evidenza una affermazione di civiltà, tenuto conto che l’intero impianto dell’ordinamento penitenziario, ispirato al principio costituzionale dell’art. 27, co. 3, è improntato alla regola della tendenziale equiparazione del lavoro penitenziario, definito obbligatorio (che però non ha carattere afflittivo e deve essere remunerato, nell’ambito di una organizzazione del lavoro i cui metodi devono riflettere quelli del lavoro nella società libera al fine di far acquisire ai detenuti una preparazione professionale adeguata alle normali condizioni lavorative per agevolarne il reinserimento sociale, nel rispetto dei limiti di durata delle prestazioni lavorative stabiliti dalle leggi vigenti in materia di lavoro e con la garanzia del riposo festivo e della tutela assicurativa e previdenziale) al lavoro libero.

E ciò anche in considerazione degli approdi più significativi ai quali è giunta la giurisprudenza della Corte costituzionale.

A ben vedere, infatti, la sentenza n. 158 del 22 maggio 2001 (in continuità con le pronunce n. 103 dell’11 aprile 1984; n. 1087 del 13 dicembre 1988; n. 26 dell’11 febbraio 1999), pur riconoscendo «le peculiarità derivanti dalla inevitabile connessione tra profili del rapporto di lavoro e profili organizzativi, disciplinari e di sicurezza, propri dell’ambiente carcerario; per cui è ben possibile che la regolamentazione di tale rapporto conosca delle varianti o delle deroghe rispetto a quella del rapporto di lavoro in generale», ha affermato che «né tale specificità, né la circostanza che il datore di lavoro possa coincidere con il soggetto che sovrintende alla esecuzione della pena, valgono ad affievolire il contenuto minimo di tutela che, secondo la Costituzione, deve assistere ogni rapporto di lavoro subordinato (…) Il diritto al riposo annuale integra appunto una di quelle “posizioni soggettive” che non possono essere in alcun modo negate a chi presti attività lavorativa in stato di detenzione. La Costituzione sancisce chiaramente (art. 35) che la Repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni», e (all’art. 36, terzo comma) che qualunque lavoratore ha diritto anche alle «ferie annuali retribuite, e non può rinunziarvi», garanzia che vale ad assicurare il soddisfacimento di primarie esigenze del lavoratore, fra le quali in primo luogo la reintegrazione delle energie psicofisiche».

La tutela delle “posizioni soggettive” del lavoratore, pertanto, non subisce alcun arretramento nel caso in cui egli svolga la sua prestazione mentre è detenuto; una diversa posizione espressa con riferimento alle ipotesi di tutela contro la disoccupazione involontaria comporterebbe infatti una inammissibile violazione dei principi costituzionali sanciti dagli artt. 3 e 38, co. 2, Cost., legittimando un trattamento diversificato del tutto irragionevole, unitamente a quello parallelo contenuto nell’art. 27, co. 3, sulla funzione rieducativa della pena (sul punto v. V.A. Poso, La-disoccupazione-involontaria-dei-detenuti-lavoratori-alle-dipendenze-dellamministrazione-penitenziaria-supera-per-ora-la-prova-della-naspi/, 27 gennaio 2022).

In conclusione, volendo riassumere le ragioni alla base della legittimità del diritto a percepire la NASpI da parte (anche) dei lavoratori detenuti, potremmo individuare le seguenti:

  • decisività dell’interpretazione costituzionalmente orientata favorevole al riconoscimento del diritto al trattamento di disoccupazione;

  • impossibilità di negare l’effettiva natura subordinata del rapporto e quindi l’applicazione del relativo impianto protettivo (lavoristico e assicurativo-previdenziale), incluso quindi il trattamento per la disoccupazione involontaria;

  • difficoltà di interpretazioni riduttive della legge che regola la tutela contro la disoccupazione involontaria a fronte appunto dell’estensione al lavoro penitenziario di tutta la disciplina previdenziale e assicurativa;

  • effettiva sussistenza dell’involontarietà dello stato di disoccupazione, sia che questo intervenga dopo la fine della pena, sia che intervenga (anche) durante la detenzione.

Va quindi da sé che, seppur vi siano indiscutibili profili di specialità del lavoro carcerario, quest’ultimo non va in alcun modo a incidere né sulla qualificazione del rapporto, né sull’apparato di diritti che da esso ne derivano, a meno che ovviamente non si sia in presenza di una disciplina del sottostante rapporto strettamente connessa a ragioni di sicurezza ovvero con l’esecuzione di prestazioni rese nel contesto carcerario.

Anche da qui l’ottimistica previsione di un ulteriore consolidamento della giurisprudenza che nel presente commento abbiamo analizzato, sostanzialmente fondata sul pieno riconoscimento della coesistenza tra rapporto punitivo e rapporto di lavoro subordinato (già da tempo fatta propria da parte della dottrina lavoristica), essenziale e ineludibile presupposto finalizzato ad assicurare la piena tutela e dignità del lavoro carcerario, e quindi, anche la realizzazione del precetto costituzionale della rieducazione e del reinserimento del detenuto.

* Per il reperimento di queste pronunce intendo ringraziare Mariagrazia Ferraro, laureanda con una tesi in materia di lavoro carcerario, e l’avv. Eugenio Spatafora, del Foro di Cosenza, che ha patrocinato la controversia previdenziale sfociata in una recentissima sentenza del Tribunale di Milano – sez. Lavoro, 7/9/2022, n. 2205/2022, est. dott.ssa E. De Carlo (di cui viene dato conto più avanti nel testo)

a cura dell’avv. Luigi Pelliccia

Patrocinante in Cassazione – Membro dell’Associazione Avvocati Giuslavoristi Italiani

Docente a contratto presso l’Università di Siena in Diritto della sicurezza sociale e Relazioni industriali

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